Kétségtelen, hogy a lex frumentaria volt az a javaslat, mely, mint a plebs urbana előtt a legnépszerűbb, C. Gracchus törvényhozását bevezette. A javaslat, az ezutáni időkben mind gyakrabban feltűnő gabonatörvény, szociális, gazdasági és politikai kihatásaiban egyaránt korszakalkotó.
A javaslat nem volt újdonság a római nép számára. Az előző időszakokban is megtörtént, hogy nagyobb drágaság, háborúk idején, olcsó állami gabona beszerzésével és alacsony áron való szétosztásával könnyítettek a szegényebb nép sorsán s verték le egyben az áruzsorát.

A kérdésnek olyan sokféle vonatkozása van, hogy lehetetlen azt egy szempont kidomborításával megítélni s a javaslat bírálatánál főként arra kell tekintettel lennünk, hogy a törvényhozó mit szándékozott vele elérni.
Az állami beszerzés és kedvezményes gabonakiosztás mellett a gazdag nemesség gyakran osztott szét kenyeret, húst, olajat és egyéb élelmiszert, a szegényebbek között. Az ilyen jellegű adományoknak burkolt vesztegetés volt a céljuk, mellyel az adományozó hangulatot igyekezett teremteni maga mellett, hogy hivatalra való pályázatánál támogassák.
Bár a kormányzat részéről is lehettek ilyen jellegű adományok, hogy a forrongó ellenzéki hangulatot lecsendesítsék, az állami gabona beszerzésének általában szociális háttere volt: segíteni az éhező tömegen a drágaságok idején és közvetve letörni az ily alkalmakkor, főként háborúk alatt dühöngő, fékevesztett uzsorát. Honnan szerezhette be az állam a gabonát, mely áron és milyen hatása volt ez óriási vállalkozásnak az itáliai földművelésre? Ez a másik kérdés.

A gabonatermő provinciák, főleg Sicilia kivitelre termeltek s így a gabona sokkal olcsóbb volt, mint az Itáliában termett. Kevesebbe került az előállítása, mert a rabszolgák termelték, olcsóbb a szállítása, mert nem tengelyen, rossz utakon, hanem hajón vitték a fővárosba. A kormányzat óriási megrendelései azután kettős következménnyel jártak. A szállítók kormányzói segítséggel potom áron harácsolták össze a tartományban a gabonát, amin a proconsul is, a vállalkozó is tömérdeket keresett s csak a provincialakó, a termelő ment tönkre. A gabonaszállítás így közvetve legális mezbe öltöztetett rablás volt s még a kormányzók zsarolásai és a vállalkozói haszon után is, a beszerzési és eladási ár közti még mindig nagy különbség volt s mégis a vételár súlyosan terhelte az államkincstárt.
A rendszer másik következménye az volt, hogy az itáliai földművelés, nem bírva a tengerentúli versenyt, elvesztette a római piacot és elszegényedett. Ez utóbbi körülmény annál is inkább figyelemre méltó, mert ugyanaz a C. Gracchus, ki a gabonaadományokat rendszeresítette, a lex agraria megújítása révén az itálus földműves osztályt igyekezett talpra állítani. Ily ellentmondásokkal különben még fogunk találkozni Gracchus reformjavaslatai között.

Gracchus a lex frumentaria-val állandósította az előző politikai rendszer népjóléti gondoskodását. Hogy itt tisztára politikai és nem szociális cél vezette, azt nehéz volna kétségbe vonni. A római nemes, mint kormányzó, a lovagrend pedig mint adóbérlő, vállalkozó és bankár csaknem szabadon zsarolhatja a birodalom tartományait. A privilegizált haszonélvezők sorába most belép a római polgár, a nép is, ő is részesedni kíván az alárendeltek szipolyozásából. Mert az olcsó gabona, bár vétel, vagy adó formájában jutott a vállalkozók kezére, dömpingáru volt.
Az állam maga csinált konkurenciát az itáliai mezőgazdaságnak. De nem is az államkincstár megterhelése volt a nagyobbik baj, hiszen ez az államháztartás egyensúlyát nem borította fel, hanem az, hogy a még mindig túlnyomóan agrár jellegű Itáliában az agrárérdekek súlyos megsértésével, merkantil szellemű gazdaságpolitikát inaugurált, melyről előbb már szóltunk. Veszélyes volt továbbá a velejáró erkölcsi következményekért is.

A városi plebset juttatta kedvező helyzetbe, szemben a vidék dolgozó lakosságával és hozzá a provinciális tömegek hátrányára s mindkét dolgozó osztály kárára. Igaz ugyan, hogy a gabonaosztás államosításával a plebs urbana jelentős része függetlenítve lett a nemességtől, de ugyanakkor politikai eszközzé vált a mindenkori demagógok kezében. Amennyire ideális gondolat volt a gondoskodás az éhezőkről, annyira káros volt az állandó adomány akkor, amikor a csőcseléknek lehetővé tette, hogy munka nélkül is megélhessen. Elég itt hivatkoznunk korunk munkásszervezeteinek némelykor indokolatlan és túlzásba vitt munkanélküli segélyeire, amelyek demoralizálólag hatnak, ha a kormányzat ugyanakkor nem gondoskodik munkaalkalmakról. A munkanélküliség eredményesen mindig csak új gazdasági rendszerre való áttéréssel szüntethető meg.
Ez a tétel még fokozottabb mértékben fennállott arra az ókori Rómára, mely a kifejezetten városi foglalkozási ágakat, az ipart és kereskedelmet, szabademberekre nézve lealacsonyítónak tartotta s amely ilyen felemás szociális intézkedésekkel nemcsak a proletáriátust táplálta, hanem a munkanélküli segélyezéssel arra késztette a vidéki dolgozó polgárságot is, hogy produktív foglalkozását, mely azonban csak a létminimumot biztosította, hagyja el.

Ha C. Gracchusnak egyedül csak ezt a törvényét ismernénk, aligha tartanánk őt komoly államférfiúnak. Igazságtalanság volna azonban ilyen egyoldalú elbírálás alapján felette pálcát törni. Az ő elképzelése szerint a javaslat úgy jóléti, mint politikai szempontból, más hátteret nyer.
Népjóléti szempontból az olcsó gabona csak az éhező tömegeknek szól s nem az egész plebsnek s az éhező tömeg éppen Gracchus elképzelése és tervei szerint, amelyekkel ezután fog még jönni, évről-évre amúgy is fogyni fog, mert ezt a javaslatot követni fogja törvény a földreform erélyes végrehajtásáról és az Itálián kívüli coloniák alapításáról. Hogy a reformnak épen ez a főrésze megvalósulhasson, kellett ehhez a politikai eszközhöz nyúlnia, mellyel biztosítani tudja a városi kisemberek támogatását.
A plebs urbana a maga nyomorában és cliensi lekötöttségében rövidlátó lett, féltette képzelt előjogait s a nemesség ügyes demagógiával állandóan kézben tudta tartani. C. Gracchus tehát kényszerből tett oly intézkedéseket, melyek a nyílt demagógia jeleit viselik magukon.


A javaslat tárgyalása és megszavazása

A nemesség azonnal keresztüllátott Gracchus tervein és minden befolyását latba vetette, hogy a javaslatot elbuktassa. A leghevesebb agitáció vette kezdetét mindkét részről. A nemesség a legnagyobb felkészültséggel látott hozzá a javaslat bírálásához. Szónokai bizonyították, hogy a gabonaosztás a kincstárt kimeríti s a polgárságot a munkátlan életmódra szoktatja rá.
Főként egyik szónokuk, a jellemes és tiszteletreméltó L. Calpurnius Piso Frugi consularis fejtett ki nagy agitációt a javaslat ellen, úgyhogy C. Gracchus külön beszédben kellett, hogy az érveit visszaverje. Valószínűleg ugyancsak a javaslat ellen szólalt fel Q. Aelius Tubero ez évi, vagy pedig volt praetor, Gracchus egyik leghevesebb ellenfele.
C. Gracchus azonban ez alkalommal fölényét megőrizte. A városi proletárság támogatására minden körülmények között számíthatott. A nemesség érveléseivel szemben utalt azokra a jövedelmekre, amelyek egyik következő törvénye alapján Asia provinciából várhatók. Egyébként ügyes propagandával felkeltette az éhező tömegek indulatait. A vita során a contiókon valószínűleg már támogatta M. Fulvius Flaccus is, aki a 123. év folyamán Galliából visszatért s a vocontiusokon és salluviusokon aratott győzelmeiért diadalmenetet ült. Flaccus egyébként mostantól kezdve nagy agilitást fejtett ki Gracchus javaslatainak érdekében.
A többség biztosítva volt s így a javaslat törvényerőre emelkedett s Gracchus hozzáláthatott további tervei végrehajtásához.

Az optimaták tiltakozásának már az sem adott erőt, hogy a nemesség vezérszónoka, L. Calpurius Piso consularis, mást nem tudván már tenni, maga is megjelent a gabonaosztásnál és kijelentette, hogy ha már az állam a vagyonát elfecsérli, ő is részesülni akar belőle.
A nemesség pedig hamarosan belátta, hogy a törvény ellen nemcsak hiábavaló a küzdelem, hanem káros is politikai kihatásánál fogva, mert a fővárosi lakosságot végleg elidegenítheti magától. Ezért a senatus beletörődött a törvénybe és határozatilag kimondta egy gabonaraktár felállítását. Az e célra épített helyiség a tribunról horrea Semproniának neveztetett el és az úttörvény is részben a gabonatörvény eredményes végrehajtását segítette elő.