A Római Birodalom történelmében alapvető átalakulásokat hozó 3-4. század változásaira kiemelten is igaz Ausbüttel megállapítása, amely szerint a római történelemben lejátszódó, igazgatással összefüggő változtatások nem nagyobb, rendszerszerű elgondolásokon alapultak, sokkal inkább a felmerülő kihívásokra és problémákra adott válaszokként értelmezhetők. A római igazgatásszervezés szakirodalomban rendszeresen hangsúlyozott meghatározó sajátossága, hogy a felmerülő helyzetekre és problémákra reagálva alakított ki a hatékonyságot és praktikumot leginkább szolgáló intézményszervezési megoldásokat.

A késő római államszervezés Diocletianus császár (284-305) uralkodásához köthető reformja a római Birodalom kormányzati rendszerének átalakítása mellett az igazgatásfinanszírozás alapjait, módszereit és formáit is döntően megváltoztatta. A változtatások közül különös hangsúllyal emelhetjük ki az új típusú „arányos-helyi ellátási rendszer” megszervezését, amelyben az adott igazgatási egység közvetlenül látta el, és javadalmazta a területén állomásozó hadsereg katonaságát, továbbá a hivatalnoki kar személyi állományát. ennek megfelelően az adott területigazgatási egység adózó lakosságának közterheit is a helyben ellátandó haderő és bürokrácia létszáma, továbbá annak szükségletei alapján állapították meg.

Az új rendszerrel összefüggő átszervezés során az annona militaris vált a tartományi lakosság főadójává. A jelzett adófajta a Severus-korban még a hadsereg élelmezését és ellátmányozását szolgáló lakossági terménybeszolgáltatást jelentett, amelyet esetileg felmerülő szükségletek fedezésére írtak elő, rendkívüli jelleggel. A rendkívüli terménybeszolgáltatás eseti kötelezettségét és alkalmi jellegű gyakorlatát Diocletianus reformjai egy birodalmi szintű igazgatásfinanszírozási rendszerré fejlesztették. 

A reformokkal összefüggő változtatások második eleme a hadsereg és a civil adminisztráció tagjainak járó rendes illetmény, a korai császárkorban (kész)pénzben fizetett zsold, a stipendium átalakítása terménybeli járandóság, úgynevezett annona formájában kiosztott illetménnyé. A hadsereg-élelmezés körébe tartozó, természetben kiadott annona militaris ezáltal a hadsereg-finanszírozás elsődleges formájává vált, amelyet rendes illetményként osztottak az igazgatás személyi állománya számára is.
A késő római adórendszer és igazgatásfinanszírozási gyakorlat árnyaltságát és összetettségét már a témát feldolgozó legkorábbi munkák is hangsúlyozzák. A források szűkösségét és az elméletalkotás ebből fakadó nehézségét az újabb szakirodalom is megállapítja, de ez a sajátosság különösen jellemző az új szisztéma egyik meghatározó eleme, a „földadó” (iugatio) és a „fejadó” (capitatio) egymást kiegészítő rendszerének vonatkozásában. Várady, a capitatio-iugatio rendszer elemzésére vállalkozó a múlt század közepén keletkezett munkákat egyenesen úgy jellemzi, mint amelyek „nyíltan vagy hallgatólagosan tudomásul veszik az alapelv megfejthetetlenségét”.

A kérdéskör tanulmányozása során megfigyelhető további sajátosság, hogy a birodalmi bürokrácia, továbbá a hadsereg ellátását és illetményezését egyaránt szolgáló annona militaris adó kiemelt jelentősége miatt a késő római közterhek és államfinanszírozás vizsgálata elsősorban az agrárnépesség kötelezettségeire fókuszál. tudományosan közismert, hogy a Diocletianus uralkodásához kötött „államfinanszírozási reform” középpontjában álló annona militarist a vidéki lakosság állította elő és szolgáltatta be adószerűen az állami intézmények számára. hangsúlyoznunk kell ugyanakkor, hogy a bevételeket biztosító „agráradók” mellett a vagyonos városi polgárság (decuriones, curiales) számára előírt „polgári közkötelezettségek” (civilia munera) is alapvető szerepet játszottak a késő római államfinanszírozás működtetésében, sőt Kolb lényegre törő szavaival élve a római adóügyi igazgatás második pillérét („zweite Saule der römischen Steuerwirtschaft”) jelentették.

A fentebb mondottakra tekintettel indokoltnak tűnik a késő római közpénzügyek gyakorlatát az adók és a közkötelezettségek rendszereként (annona-munera rendszer) értelmeznünk. Rá kell mutatnunk arra is, hogy a munera neve alatt összefogott közkötelezettségek körébe nem csak a városi tanácstagokat terhelő, civilia munera fogalma alá vont feladatok tartoztak. ebbe a körbe sorolhatók az államszervezet működtetése szempontjából kiemelt jelentőségű foglalkozást űzők (fegyverkovácsok, szabók, tengeri és szárazföldi szállítók, pékek, élelmiszer-kereskedők) testületei által az államnak végzett munkaszolgáltatások (nevükben ezek is munusok), továbbá az adózók számára rendkívüli (extraordinaria) jelleggel előírható fizikai közmunkák. Elemzésünk szempontjából különös jelentőséggel bírnak az igazgatás „fizikai” feltételeit megteremtő, eredetszerűen (de messze nem kizárólag) közmunkát magukban foglaló, úgynevezett „alantas kötelezettségek” (munera sordida) is.

A munera sordida nevezetű közkötelezettség sajátosan ötvözte a közvetlen, „adószerű” szolgáltatások és a munusok fogalmi sajátosságait, bizonyos szempontból átmeneti csoportot képezett az „annona-szerűen” és a közkötelezettségként teljesített, továbbá a rendszeres és rendkívüli terhek között. Az igazgatásfinanszírozás „rendkívüli” eszközeként intézményesülő munera sordida jellegének összetettsége, továbbá rendeltetésének sajátosságai indokolják, hogy a lakossági közterheknek ezt a típusát is elemezzük az igazgatásfinanszírozás „rendes” formáját képező annona munera adminisztráció mellett.

A késő római közpénzügyek és igazgatásfinanszírozás összetettségére tekintettel az arányos helyi ellátási rendszer és az annona-adó részletes tárgyalására nincs lehetőségünk. erre tekintettel a Diocletianus uralkodásától kezdődő korszak közpénzügyi viszonyainak általános jellemzőit csak érintőlegesen felvillantva, elsősorban az igazgatásfinanszírozás és javadalmazás új formájaként intézményesülő annona militaris és az azzal szorosan összefüggő munera sordida fogalmi és tartalmi kérdéseit kívánjuk részletesebben is áttekinteni, döntő részben római jogi forrásszövegek, elsősorban császári rendeletekből vett szemelvények bemutatásával.


Dr. Kelemen Miklós