Rómát a legkorábbi időktől igen szoros kapcsolatok fűzték a görög világhoz, s mint a legtöbb ősi városnak, hármas politikai struktúrája volt, amelyet a magisztrátusi (elöljárói), a tanácsi (a senatus) és a népgyűlési ágazat alkotott. Az utóbbi fontossága abban rejlett, hogy korábbi hatalma révén sajátosan római és alkotmányos szempontból létfontosságú koncepciót hozott létre: az imperiumot.
A római nép választott elöljáróira ruházta az imperium irányításának jogát, valamint azt, hogy szankciókat hozzon az engedetlen elemekkel szemben. Ezt a jogkörét mind szigorúbban körülírták, vagyis tagjai ellen testi fenyítést vagy halálos ítéletet alkalmaztak. Ezen a jogon alapult a magisztrátusok hatalma, s ennélfogva - a principatus idején - a császáré és a provinciák kormányzóié is.

A tartományok (provinciae), amelyek irányítása eleinte egyszerűen a consulok és praetorok katonai feladatköréhez tartozott, a késői köztársaság korára nagymértékben megváltozott. Nem csupán a parancsnoki poszt elnyerését és a parancsnoki tisztség betöltését szabályozták egyre szigorúbban, hanem az őket helyettesítő proconsulokét és propraetorokét is, s ezeket az elemeket - nem kétséges - az ésszerű vagy a túlzott haszonszerzés vágya sarkallta. E tisztségviselők idő múltán nagy szerephez jutottak a diplomáciában, közvetítőkként léptek fel vitás ügyekben, megkaparintották a provinciák pénzügyeinek irányítását és az igazságszolgáltatási funkciókat.
Gyakran már több időt töltöttek provinciájukat járva vándorbírákként és adószedőkként, mint amennyit a katonai ügyekre fordítottak. Amikor Augustus kénytelen volt parancsnoksága alá vonni a Birodalom gyakorlatilag minden haderejét, a senatori provinciák kormányzóinak jóformán nem maradtak légióik, ezért aztán nyugodtan irányíthatták provinciájukat. Némelyik provinciát már nem is a római katonák irányítását hivatott állami elöljárók kormányozták, hanem szabadosok (libertini) és lovagok (equites), akiknek titulusa, a procurator, nem közjogi elnevezés volt, hanem a római háztartások köznyelvéből származott.

Végül, a Flaviusok korától fogva, azok a kormányzók, akiknek vállára túl sok katonai feladat nehezedett, speciális helyettesek segítségére szorultak. Elnevezésük, az iuridici, arra utalt, hogy ők töltik be a kormányzó jogszolgáltatási feladatait. A provinciák kormányzóinak a császár alá rendelése végül a provinciák állandósult hierarchiájává alakult, s ekkor vonták meg a tartományok határvonalait is. Így az Antoninusok már olyan birodalom fölött uralkodtak, amely pontosan illeszkedő adminisztratív egységek mozaikja volt, s érdekes felfigyelnünk arra a tendenciára, hogy mind több provinciát osztottak kétfelé, majd ezek is további részterületekre bomlottak a 2. és a 3. században.
Ez a pontosan körülhatárolt birodalomtest új fejleményt jelentett, hiszen a Flaviusokig mind a Birodalom, mind a provinciák határvonalai eléggé homályosak voltak. A korai császárság idején, a 2. században bekövetkezett változások dacára, a provinciák kormányzata nagyon hasonlított a Scipio Aemilianus korából ismert régi képre: a Birodalom nagy része fölött továbbra is proconsulok és propraetorok álltak, akik munkáját questorok és titkáraik segítették; az utóbbiak között találunk írnokokat és hírnököket - akiket a polgárok listájáról választottak ki -, vagyis a provinciák élén álló elöljárók a maguk hatáskörét (imperium) helyettesekre ruházták át. (Amennyiben ezek a kinevezett személyek senatorok voltak, legatusoknak nevezték őket, ha lovagi rendűek, akkor praefectus volt a rangjuk elnevezése.)
S a tartományi főtisztviselők között a császár által kinevezett legatusokat és praefectusokat is találunk a nagy területű provinciák élén. Ebben a tekintetben a Római Birodalmat egy városállam (Róma) elöljárói kormányozták.

Ezért van az, hogy Róma oly sokáig ragaszkodott ahhoz, hogy szabad emberekhez méltó módon bánjék alattvalóival, s oly sokáig közvetett maradt a római uralom. Az antikvitás végéig a Birodalom legtöbb városának és területének élén helyi magisztrátusok álltak; legtöbbjük úgy fogta fel a kezében lévő végrehajtó hatalmat, mintha független lenne.
Emiatt gyakran kellett figyelmeztetni őket, hogy vannak bizonyos határok, amelyeken nem léphetnek túl tetszésük szerint. Ugyanígy Róma sokáig megtűrte a helyi királyokat és dinasztiákat, ezért e független királyságok és szabad városok - az Antoninusok kora előtt - sok tekintetben tükrözték a Birodalom hatalmi struktúrájának zavaros jellegét.

Még a 3. században is előfordult, hogy Róma alattvalóinak tízezrei csak saját elöljáróik autoritása révén álltak kapcsolatban a legfelsőbb római végrehajtó szervekkel. Itáliában gyengült meg elsőként számottevően a városok autonómiája; itt már a Köztársaság bukása előtt szabályozták a városi elöljárók hatáskörét.
Ennél is jelentősebb, hogy a Kr. u. 2. században mind szélesebb körű lesz a beavatkozás a városok pénzügyeibe. A provincia kormányzója, a senatus vagy a császár mindig is hajlamos volt rá, hogy ezekbe beavatkozzék, bár hatalmuk érvényesítését súlyosan korlátozta elfoglaltságuk és pénzügyi hozzáértésük hiánya.

Az 1. század végétől Rómából kinevezett, s a városokban megjelenő senatori vagy lovagi rangú állami „őrök" (curatores rei publicae) vagy számviteli szakértők (logistai) alaposan eltávolodtak a kormány hagyományosan „liberális" jellegű álláspontjától. Itáliában ez a változás összefüggött egyéb, adminisztratív politikai lépésekkel; például jótékonysági pénzalapokat gyűjtöttek a szegény gyermekek számára, vagy a nagy itáliai országutakra alapozva számos helyi adminisztratív tevékenységet centralizáltak. Ezek a fejlemények alátámasztják, hogy a kormányzat új álláspontja volt születőben.
A 3. századi nagy válság következtében, valamint azért, mert a késői császárság korában különféle irányzatok jelentkeztek a Diocletianus kori (284-305) reformok eredményeként, ez a magatartás sohasem teljesült ki egészen. A provinciák fejlődésével és a tartományi kormányzó hivatalának érett szakaszával együtt, a jelenség az antoninusi császárság egyik jellegzetes formáját képviselte.
A zsugorodó autonómia és a növekvő kormányzati gondoskodás világáról az ifjabb Plinius Bithynában szerzett tapasztalatai igazán tipikusak. Csakhogy amikor Pliniusnak Traianus császárhoz írott leveleit olvassuk, amelyek erőteljesen bizonygatják, milyen fényes csúcsokra ért ekkoriban a kis-ázsiai római közigazgatás, azt is megtudhatjuk, mennyire önkényesek, zavarosak és felületesek voltak ekkoriban a rómaiak kormányzati módszerei.

Közvetlen uralom híján hogyan sikerült hát Rómának fenntartania a rendet? Az erre adott válaszok inkább társadalmi és kulturális jellegűek, semmint adminisztratívak. Például korporatív jellegű, nyílt politikájával és az egyéni polgárjogok adományozásával ért el Róma olyan sikereket, amelyek híján Athén kudarcot vallott.
A rómaiak szégyenkezés nélkül emlékeztek rá, miként verődtek össze Romulus városának alapítói nemzetalkotónak aligha nevezhető kóbor pásztorokból és szökevényekből, akik aztán a szabin nők elrablása révén erősödtek meg. Történelmileg az Itália fölötti római hatalom úgy szilárdult meg, hogy lassú fejlődés révén részleges polgárjogra épült, kifinomult hierarchiát építettek ki, majd előkészítették a talajt egész közösségek polgárjogi státusa számára.

A Köztársaság utolsó évszázadától fogva másutt is hasonló politikát folytattak, s a nem római csapatoknak és a Rómát támogató városoknak ajándékként nyújtott polgárjoggal, a provinciákban alapított római városokkal, sőt az idegen közösségek hasonló jogokkal történő felruházásával sikerült az így kialakult római rendszerbe betagolniuk a meghódított népek legbefolyásosabb elemeit.
A polgárjog, amint arra Szent Pál is rájött, jelentős és személyes hatású privilégiummal járt, de ami a legfontosabb: a tartományok római polgárjogot nyert elemei közhivatalokat is viselhettek. Így az alattvalók is a kormányzás részesei lehettek, s ennek eredményeként alakult ki a stabilitás.

Rómába, a Birodalom területi gyarapodásának következtében, egyre nagyobb tömegű rabszolga, szabados, idegen és itáliai lakos özönlött: ambiciózus, kíváncsi, szegény és kétségbeesett emberek tömege. Eltekintve a béke megteremtésének igen súlyos problémájától, a tíz- és százezrek közellátásának megteremtése, a főváros egészségügyi és lakáshelyzetének megoldása súlyos nehézségekbe ütközött.
Szerencsére a Birodalom roppant méretű építkezésekbe fogott, főként pedig kiépíttette a vízvezetékrendszert: ez önmagában is lehetővé tette, hogy ekkora embertömeg megélhessen a fővárosban. Persze, az ilyen építkezésekhez szervezőmunkára és tőkére volt szükség. Mivel a consulok rendszerint távol voltak Rómától, sőt gyakran a praetorok is, Róma igazgatása, a cura Urbis más elöljárók vállára nehezedett.
Ők a legfontosabb támogatást egy sajátos római gyakorlat, a vállalkozási szerződések (locatio) rendszerétől remélhették. Ezt hangsúlyoznunk kell, minthogy ez képviselte a római kormányzati tevékenység gerincét, vagyis az általános mérnöki tevékenység legjavát, melynek annyira sokatmondó bizonyítéka a római uralom fenntartása. Hosszú időn át a földbérletnek is nagy szerepe volt a kincstári bevételekben, melyek behajtása leginkább foglalkoztatta az ókori államigazgatást. A földbérlet - fejlettebb formájában - sajátosan római jelenség volt, olyannyira, hogy Polybius, a történetíró a római állami tevékenység legérdekesebb és leghatékonyabb vonásának nevezi (6. 117).

A jövedelmek behajtása minden állami tevékenységre kihatott, a Junónak szentelt ludak táplálására kötött szerződéstől a provinciák adóztatásáig, vagy a főutak kövezetének felújításáig. Polybius ezt a gyakorlatot tartotta a római közélet legdemokratikusabb vonásának, nem kétséges, azért, mert az államügyekbe ily módon prominens, plebejusi származású vállalkozókat is bevontak. Írásunk szempontjából ez kétszeresen is fontos. Elsőként is ösztönözte a félhivatalos korporatív szervezetek (collegia és societates) megalakulását, amelyek szelleme hozzájárult azoknak a római elképzeléseknek a kialakulásához, hogy miként kell adminisztratív intézményeket alakítani.
Voltaképp innen származik a fontos késő római hivatalos rang, a magister elnevezése. Másodszor, s ez még nagyobb jelentőségű mozzanat, itt ismét azt látjuk, hogy a római elöljárók vonakodnak közvetlenül ellenőrizni az önmaguk támogatta tevékenységek végrehajtását. Ismét nyilvánvaló tehát, hogy korlátozni akarják a közügyek szféráját, illetve magánkézbe szeretnék adni a hivatali tevékenységét.

A Köztársaság korában időnként sort kerítettek Rómában a közigazgatás reformjára. Csakhogy az elöljárók egyszerűen kényszert alkalmaztak, és az így életbe léptetett törvényhozás maradt az elöljárók egyetlen végrehajtó hatalmi tevékenységi köre. Ezzel ellentétben, Augustus és közvetlen utódai alatt, a város problémáinak súlyosbodása több, egymáshoz kapcsolódó intézményi reformot ösztönzött. Némelyik új rendelkezés a legnagyobb mértékben fontos volt a principatus kormányzata számára. Azután maga az intézményi reform precedensként szolgálta később új posztok és hivatalok elszaporodását.

Az Augustus által kezdeményezett közigazgatási forradalom lényege abban állt, hogy magas rangú elöljárók testületeit (curae) hozták létre; ezekre hárult a felelősség a vízvezetékek, a város útjai, a Tiberis rakpartjai kiépítésére és felügyeletére, mesterséges területi egységek kialakítására. Így jelölték ki Róma tizennégy és Itália tizenegy regiójának határait. Továbbá magas rangú helyetteseket neveztek ki, akik a princepsnek tartoztak felelősséggel, amikor ellenőrizniük kellett a Rómában és közvetlen környékén állandó szolgálatot teljesítő katonai és félkatonai seregtestet, a katonai és polgári biztonság megőrzése érdekében.

A curák felállítása az egyévi hivatalviselés ősi rendszerének helyébe lépett, s egyfajta állandó hivatalnoki kart képviselt a szerződéses munka rendszere helyett. Mivel erősebb hatalmi posztokat is létrehoztak (ilyen rang volt a praetoriánus gárda praefectusa, a város praefectusa, a tűzoltók praefectusa), Augustus három nagy erejű „miniszteri" és bírói beosztást örökített jövendő utódaira, a halála utáni princepsekre, akiknek ítélőszékei idő múltán olyan fontosságra tettek szert, hogy rájuk támaszkodva sikerült Itália nagy területeit Róma köré összpontosítani, megkönnyítve az elöljárók feladatait.
Tudomásunk van róla, hogy a város praefectusa már Nero uralkodása idején olyan hatalmi körre tett szert, mint a városi praetor. Az itáliai közigazgatásnak ez a centralizációja idővel példát mutatott a provinciák közigazgatásának. Jelentős mozzanat, hogy Róma curatorai nevüket adták a pénzügyi ellenőröknek, akiknek tevékenysége csorbította a városok autonómiáját.

Augustus adminisztratív forradalma, amely mögött talán a görögök elméleti és gyakorlati precedenseit kereshetjük, mindenesetre egyedülálló, sajátos jelenség. A senatori curákat továbbá részben nem a tökéletesebb közigazgatás kedvéért szervezték meg, hanem azért, hogy az erős senatorok e potenciális, tekintéllyel járó tevékenységét Augustus rendszerének szolgálatába állítsák, a rezsimnek rendeljék alá.
A sikeres senatorok státusszimbólumokra tettek szert, de gyakran megesett, hogy korrupt és tunya, hozzá nem értő emberek vegyültek közéjük. Mindenekfölött pedig, e reformok dacára, a megannyi új poszt és még több hivatalnok foglalkoztatása ellenére, az átszervezett vagy új hivatalok feladata továbbra is a szerződések és engedélyek megkötése, kibocsátása maradt, netán üzleti békéltető tárgyalások szervezése - vagyis új posztok, tagoltabb hierarchiák jelentek meg, de a régi feladatok nem változtak.


Nicholas Purcell