Az i. e. I. században Róma szinte az egész földközi-tengeri térség ura volt már, a római birodalom körvonalai is kirajzolódtak, de az államot még mindig az egykori városállam hagyományos közigazgatási szervei vezették. Mindinkább nyilvánvalóvá vált, hogy az évente változó magistratusok, a befolyásolható, ingatag népgyűlések, az egyes csoportok önző érdekeit szolgáló senatus képtelen ezt az óriási birodalmat következetes elvekkel kormányozni.
A köztársaság továbbra is ragaszkodott ahhoz a régi gyakorlatához, hogy minden gazdasági feladatot elutasít magától. Az állam nem vállalkozik, az állam nem gazdálkodik, ez a magánember, a magángazdaság feladata. Talán ez is az egyik indítéka annak, hogy a köztársaság nem akart a gazdasági életbe beavatkozni. Másik oka az lehetett, hogy a köztársaság politikáját irányító maroknyi uralkodó réteg a magángazdaságba való rendszeres állami beavatkozást csaknem elképzelhetetlennek, a polgárság jogai csorbításának tartotta volna. Még azon nem is nagyszámú törvény között, amely reánk maradt, a látszatra gazdasági vonatkozásúak jó része inkább csak szociális célokat szolgált. (Itt főként a földtörvényekre gondolunk.)

Pedig a köztársaság államférfiainak módjában állott volna megismerni s tanulmányozni a Nagy Sándor király halála (i. e. 323) után keletkezett hellenisztikus királyságok kormányainak finoman kiagyalt, gondosan megszervezett gazdasági és pénzügyi rendszerét, amellyel az egész ország közgazdaságát kézben tartották, gazdaságpolitikáját elszánt határozottsággal irányították, sőt azt egyenesen az uralkodó politikájának a tengelyébe állították.
A hellenisztikus monarchiák első tisztviselője a dioikétés, „a pénzügyminiszter” volt, ő számított a kormány legfontosabb emberének. Róma minderről nem akart tudomást venni, a köztársaságkori római polgár gondolkodásával összeegyeztethetetlen volt a hellenisztikus egyeduralkodók irányította politika. (Pedig, ez idő tájt a hellenisztikus befolyás a római kultúra és civilizáció nem egy területén már éreztette a hatását.)
A legjobban kiépített szervezetű hellenisztikus királyság, Egyiptom, egészen a köztársasági korszak végéig megőrizte önállóságát, úgyhogy Róma néhány vezető államférfia az ott tapasztaltakat később római talajba átültethette.

A köztársasági Rómában az államháztartás, a pénzügyek fölött a főfelügyeletet a senatus gyakorolta, de nem közvetlenül, hanem végrehajtó szervei, a quaestorok és censorok útján. Az államháztartás felső szinten való irányítása a censorok feladatát képezte.
A censorok hatásköre sokrétű volt, arról is gondoskodniuk kellett, hogy a közerkölcsök ne térjenek el az ősök szokása (mos maiorum), a hagyományok szentelte mezsgyéről, ők rostálták meg időnként a senatust, sőt a lovagrendet is, ami az uralkodó osztályon belül is nagy hatalmat biztosított számukra. A censorok állították össze a szavazó polgárok névjegyzékét, figyelemmel vagyoni helyzetükre vagyoni osztályokba sorolták őket, s egyben elrendelték a választói névjegyzék összeállítását.
Noha a két censort öt esztendőnként választották, mindössze másfél esztendőt töltöttek hivatalban, és ez alatt az idő alatt kellett minden reájuk rótt, tőlük elvárt munkát ellátniuk. Ezen időszak alatt gondoskodtak az államháztartásról, intézkedtek az évenként rendszeresen visszatérő, valamint a rendkívüli, csak bizonyos esetekben felmerülő kiadásokról és ezek fedezetéről, valamint a bevételekről.


A köztársaság kincstárát, az aerariumot a következő rendszeres kiadások terhelték:

1. a vallási kultuszok, szertartások kiadásai, amennyiben azokat a szentélyek, papi testületek külön vagyonából származó jövedelem nem fedezte volna;

2. a középítkezések, vagyis a középületek, templomok, utak, vízvezetékek, csatornák építésének és karbantartásának a költsége; ez volt a köztársaság államháztartásának talán legjelentékenyebb tétele;

3. alkalmazotti illetmények és a magistratusok úti, illetve kiküldetési költségtérítése;

4 ünnepi játékok kiadásai;

5. C. Gracchus óta a gabonasegély kiadásai;

6. C. Marius reformja óta a katonaság zsoldja, addig a hadsereg felszerelési és ellátási költségei.


A bevételek a következő tételekből állottak:

1. a köztársaság tulajdonát képező ingatlanok (közföldek, erdők, tavak, telkek, épületek, utak) évi bérleti díja (vectigal);

2. vámbevétel (portorium);

3. a tributum, ami Rómában rendkívüli bevétel, a provinciákban föld és fejadó;

4 rabszolgák felszabadítása után fizetendő adó.


Minthogy a közszállításokat, közmunkákat, adók, illetékek, bérleti díjak behajtását a köztársaság nem tartotta feladatának, a censorok árlejtésen a legkedvezőbb feltételek figyelembevételével adták azokat vállalatba a publicanusoknak.
(A nagy közművek rendszerint az építést vállalatba adó, azt végrehajtó censor nevét viselték, így a III. századi híres Via Appia, az Aqua Appia mind a mai napig megőrizte Appius Claudius Caecus censor nevét.)
Ha azonban valamilyen, a censorok hatáskörébe tartozó feladat a censorok hivatali tevékenysége után merült fel, akkor azt vagy a praetorok vagy a consulok valamelyike végezte el. Így az i. e. 144-ben épített Aqua Marciát, amely sokáig a legjobb vizet adta a melegtől tikkadt rómaiaknak, Quintus Marcius Rex praetor építtette (a hálás rómaiak szobrot állítottak neki!).

Azáltal, hogy a censorok ötesztendős időtartamra határozták meg a kiadások és bevételek összegét, egyfajta - egyelőre még - kezdetleges költségvetéssel dolgoztak. A bevétel tárgyát képező állami jövedelmeket évi átalányösszeg fizetése ellenében kellő biztosítással adták bérbe, tehát előre ismert bevételi tényszámokra alapíthatták a várható kiadásokat. A censorok tisztában voltak a megrendelt, a vállalatba adott munkák árával is, ennélfogva azokat szembe állíthatták a bevételekkel.

A váratlanul fellépő kiadások, a háborúval kapcsolatos hadi kiadások, elemi csapás okozta károk helyreállítási költségei rendkívüli kiadásoknak számítottak. Amennyiben ilyen természetű kiadásokra elegendő fedezet nem állott rendelkezésre, a senatus vagyonadót, tributum fizetését vetette ki a módosabb polgárokra. Az adóalapot a censorok által a census, a vagyonbecslés alkalmával megállapított vagyon képezte, az adókulcs egy-két ezrelék volt.
A tributum kivetése tehát - Rómában - alkalomszerűen történt; és nem számított rendszeres kincstári bevételnek, sőt a köztársaság - anélkül, hogy kivetése alkalmával erre kötelezettséget vállalt volna - a háború sikeres befejezése után a tributum összegét majdnem minden esetben visszafizette a polgárságnak.

A Pydna mellett i. e. 168-ban vívott ütközetben Lucius Aemilius Paullus consul hadserege megsemmisítette Perseus király makedonjait, az országot elfoglalta, és óriási hadisarcot, valamint zsákmányt - hatezer talentumot (száznegyvennégymillió sestertiust) - szállított be az aerariumnak. Ezáltal a kincstár olyan nagy tartalékkal rendelkezett, hogy i. e. 43-ig nem kellett többé tributum kivetésére gondolni.
A háborúk különben is gazdagították a kincstárt, Cn. Pompeius a mithridatesi hadjárat után négyszáznyolcvan millió sestertiusnyi értéket (ebből kivert pénzérmében kétszázmillió sestertius volt) szállított be az aerariumba, és a kincstárnak addigi kétszázmillió sestertiusnyi évi bevételét háromszáznegyvenmillió sestertiusra emelte. Most már a „háború önmagát látta el”, amint ezt Titus Livius megállapította, sőt a hadjáratok megindítását később már egyenesen gazdasági szempontokból mérlegelték, vajon a hódítás kifizetődő-e.

A rómaiak mindig gondoltak az esetleg elkövetkező nehéz esztendőkre is, és ezért a Saturnus templomában őrzött állami kincstárban (aerarium Saturni) mindig igen jelentékeny összegű nemesfém kincset tároltak.
Tudjuk, hogy i. e. 157-ben 17410 font aranyat, 22 070 font ezüstöt rudakban és 6135 400 sestertius értékű kivert pénzérmét, i. e. 49-ben pedig 15 000 arany-, 30 000 ezüstrudat és 30 000 000 sestertius értékű érmét őriztek a kincstárban.
I. e. 357-ben még egy állami kincstárt alapítottak, az aerarium sanctiust, az állami „vastartalékot” (ezt is a Saturnus-templomban, de az aerariumtól elkülönítve őrizték és kezelték), amelyet a rabszolgák felszabadítása alkalmával fizetendő ötszázalékos adó táplált.

Már i. e. 209-ben négyezer font aranyat tartottak itt. Az aerarium sanctius kincséhez csak végső esetben, a legnagyobb veszély esetében volt szabad hozzányúlni, ilyen alkalom azonban csak igen-igen ritkán fordult elő. Iulius Caesar a polgárháború megkezdése alkalmával (i. e. 49) erőszakkal felnyittatta ezt a kincstárat, és a „vastartalékkal” töltötte meg üres hadikincstárát. A senatus tehát óriási kincsek felett rendelkezett, de arra senki nem gondolt, hogy ezt az óriási nemesfémkészletet a birodalom gazdasági vérkeringéséből kivonták, és minden haszon nélkül, teljesen terméketlenül hevert a pince mélyén!
E kincstárak közvetlen felügyeletét a pénzgazdálkodásban nem éppen jártas fiatalemberek, a quaestor urbanusok látták el, akiknek ez volt hivatali pályafutásuk első állomása. A köztársaság mintha ezzel is kifejezésre juttatta volna, hogy pénzügyek vitelére, ellenőrzésére kevesebb gondot fordít, mint más feladatokra. A quaestorok ellenőrizték a kincstár hivatalnokainak ügyködését, számadásait, ők ügyeltek a publicanusok szerződéseinek teljesítésére, figyelemmel kísérték, vajon az esedékes összegek befolytak-e a kincstárba, es amit a censorok elrendeltek, megtörtént-e.

A quaestorok munkaköre tehát eléggé szerteágazónak látszik, és ezért L. Sulla i. e. 81-ben a quaestorok számát húsz főre emelte (egy részük a hadra kelt seregnél, egy pedig Ostiában tevékenykedett). A quaestori hivatalok szakszerű pénzkezelését, könyvelését, ellenőrzését fizetett alkalmazottak, apparitorok végezték egy scriba irányításával. Felesleges mondani, hogy a hivatalokat voltaképpen a hivatalvezetők, a scribák vezették, mert a magistratus, a quaestor tisztségére megválasztott fiatal nobilisek arra a rövid egy esztendőre nem tartották érdemesnek, hogy a pénzügyek igen kényes, sokoldalú ismeretet igénylő munkáját megtanulják.
Csak ritkán akadt olyan lelkiismeretes, a politikai pályára komolyan készülő férfi, mint Marcus Porcius Cato Uticensis, a nagy censor és agrárius dédunokája, aki „addig nem jelöltette magát, míg a quaestori törvényeket át nem tanulmányozta, es a quaestori hivatal vezetésének minden részletét és általában a hivatal hatáskörét meg nem ismerte azoktól, akik abban tapasztalatokat szereztek”.

Persze, Cato a hivatalnokok körmére nézett, és azt, aki vele szemben tiszteletlenül viselkedett, vagy éppenséggel visszaéléseket követett el, rövid úton eltávolította munkahelyéről, vagy bíróság elé állította. Es ezzel Cato elérte, hogy „a quaestori hivatalnak a senatus előtt nagyobb tekintélyt szerezzen”, írta Plutarchos.