logo

XXVIII Maius AD

Administratio

A) „igazgatás”. Rómában ez alapvetően a választott magistratus-ok, tisztségviselők feladatköre volt. Tevékenységük kapcsán három alapvető szempont érvényesült, úgymint az évenkénti rotáció, amit az ilyen jellegű választás szavatolt (a dictator megbízatása ugyanakkor 6 hónapra szólt, a censorok 18 hónapig tölthették be posztjukat, de arról közérdekből előbb is le lehetett köszönni, továbbá a kollegialitás, valamint a felelősség elve.
A közigazgatási hatalom éves cseréje kiküszöbölte a hivatali tekintéllyel való folyamatos visszaélést, ill. a személyes befolyás koncentrálódását. Mégis esetenként egy-egy megbízatást meg kellett hosszabbítani, ez a prorogatio imperii, amellyel először Kr. e. 327-ben találkozunk. Különösen a provinciák megjelenése és a nagy katonai feladatok kedveztek a prorogatio megerősödésének a köztársaság utolsó századaiban. A kollegialitás is a hatalom egy kézben való összpontosulását kívánta megakadályozni. A nem kettős tisztségviselők is „collegium-ot alkottak, mint pl. az 5. sz. végétől négy quaestor, akiknek számát Sulla 20-ra, Caesar 40-re emelte, majd Augustus ismét 20-ra csökkentette.

A néptribunusok száma is 10-re nőtt. Hivatali tevékenységének ideje alatt a római tisztségviselőt, lett légyen consul „- praetor „- aedilis quaestor, tribunus, nem lehetett felelősségre vonni, de hivatala végén meg kellett esküdnie, hogy nem cselekedett semmit sem a törvény ellenére. Elméletileg tevékenységéről a ,, senatusnak kellett számot adnia, s az is ítélte meg működését, ez a testület pedig szintén volt magistratusokból állt.
A felsőbb tisztségviselőket gyakorlati tevékenységükben hivatali alkalmazottak segítették, mint pl. az apparitores: a scribae, alictores, a - viatores, a - praecones. E hivatalszolgáknak is volt rangja, amit néha ordo-ként szerepeltetésük bizonyíthat. Egy bizonyos időszakban a hadvezér hadműveleti körzetét tekintették provincia-nak, s később ezt a megjelölést terjesztették ki a meghódított és a római adminisztrációnak alávetett területekre.
Minthogy a köztársaság idején az egy évig működő magistratus-ok nem kaptak fizetést, ezért az állami adminisztráció költségei meglehetősen szerények voltak, s a civitas-nak meg kellett tudnia élni saját tulajdonai (ager publicus, publica) jövedelmeiből, amelyek fedezték a rendszeres kiadásokat, mint amilyenek pl. a vallási élettel összefüggőek, így a templomépítések, papi collegium-ok fenntartása, kultusz-, ünnep- és áldozati költségek stb. voltak. E téren az aerarium lényegesen nagyobb szerepet játszott, mint amilyen az „alapítványi jellegű" intézményeknek jutott.


B) A monarchia sajátos formájának, a principatus-nak kialakulásával egy olyan politikai rendszer jött létre, melyben az új hatalmi tényező, a monarcha összes hatalmi eszközével a régi állam, a res publica rendszerébe integrálódott.
Az 1-6. századi fejlődés fő tendenciája az volt, hogy a kezdetben csupán a hatalom legfőbb eszközével, a hadsereggel, továbbá széles körű társadalmi támogatottsággal (clientela) és nem elhanyagolható anyagi bázissal rendelkező - hatalmi szempontból tehát kétségtelenül túlsúlyos, ám az adminisztratív apparátust nélkülöző császárok fokozatosan, a régi intézmények mellé kiépítették a maguk államigazgatási rendszerét.
Az új, császári intézmények részben pótolták a régi intézmények hiányosságait, részben kiküszöbölték azok fogyatékosságait, azonban nem egyszerűen csak melléépültek a régieknek, hanem folyamatosan konkuráltak is azok működésével, és fokozatosan formálissá tették azok működését. A köztársaság alapvetően három intézményre: a senatus-ra, a választott magistratus-okra és a népgyűlésekre épülő rendszere jelentős súlyponteltolódásokkal fennmaradt.

A népgyűlés (comitia) működése a római polgárjognak egész Itáliára, majd a provincialakók egyre jelentősebb hányadára való kiterjesztése folytán - modern korunk vívmányának, a képviseleti rendszernek hiánya miatt - lényegében értelmetlenné vált, mert már nem a római nép tényleges politikai fóruma volt. Törvényhozói és bírói szerepe a senatus és a császár ezirányú hatásköreinek bővülésével visszaszorult és formálissá vált. Az utolsó, nép által meg erősített törvényt eddigi tudomásunk szerint Nerva alatt, 96-ban hozták, ezt követően már csak senatus-i határozatok és császári rendeletek születtek. A választási rendszer Augustus általi reformjával (destinatio) a választói szerepe is lényegében már csak a megerősítésre korlátozódott.
A Kr. u. 3. századból még vannak adataink ezirányú működéséről, de már nem volt jelentősége. A senatus hatásköre a népgyűlés egyes jogköreinek reá való átruházásával a korábbi időszakhoz képest a császárkorban kiszélesedett. Tényleges politikai befolyása azonban folyamatosan csökkent. A magistratus-ok választását a császár az ajánlási jogával (ius cornmendationis) jelentős mértékben befolyásolni tudta. Nerotól kezdve a consulokat gyakorlatilag már a császárok nevezték ki.
Az alacsonyabb rangú tisztségek esetében megelégedtek a - candídatus-ok kisebbik hányadának támogatásával. Ezek iránt egyébként megcsappant az érdeklődés: a néptribunusi méltóság betöltésénél pl. kellő számú jelentkező hiánya miatt nemegyszer gondok mutatkoztak. A censor-i jogköröket a császár vette át, ennek megfelelően a senatus összetételét is ő határozta meg.

Augustus Róma városát 14, Itáliát 11 regio-ra osztotta (Plinn. h. 3, 66; 3, 46). A birodalmon belüli alkotmányos különállásuk és privilegizált helyzetük (ius Italicum) a principatus időszakában megmaradt, az új adófajták bevezetésével (vicesima hereditatium, vicesima libertatis), a Róma városi praetor-ok és a senatus hatáskörét vagy a helyi autonomiát sértő intézmények bevezetésével (császári bíráskodás, 4 császári legati iuridici kinevezése az itáliai igazságszolgáltatás élére Hadrianus által, curatores rei publicae) azonban történtek bizonyos lépések a privilégiumok csökkentésére.

A köztársasági intézmények által le nem fedett, vagy hézagosan ellátott igazgatási feladatokat, így az itáliai úthálózat karbantartását és fejlesztését (curatores viarum), a szegény gyermekek ellátását (alimentatio) a császári kormányzat vállalta fel. Róma városában, ahol a régi intézmények a köztársaság utolsó időszakában már nem tudtak megbirkózni a világvárosi nagyságból fakadó gondokkal, a császári adminisztráció előrenyomulása jóval látványosabb volt, mint vidéken.
Az építésügyet egykoron felügyelő censor-i tisztség pótlására, ill. az aedilis-ek „segítésére" szervezte meg Augustus a curator-i testületeket a szentélyek, középületek és közterek fenntartására, a vízvezetékek kiépítésére és karbantartására, a csatornázásra és a Tiberis medrének árvízmegelőzést szolgáló rendszeres karbantartására (curatores aedium sacrarum et operum locorumque publicorum, curatores aquarum, - curatores riparum et alvei Tiberis).
Ezek az első évtizedekben még senatus-i felügyelet alatt álltak, majd fokozatosan megkezdődött a császári ellenőrzés alá vonásuk. Az aedilis-ek elveszítették a játékok rendezésének a jogát is, amit a praetor-ok kaptak meg. A közbiztonságnak és a közellátásnak az építésügynél politikai szempontból sokkal fontosabb területét, melyet az aedilis-ek saját hatáskörükön belül már nem tudtak kezelni, a császári kormányzat a kulcsterületeken még az első princeps alatt a saját hatókörébe vonta. Az élelmiszer-ellátást Augustus egy császári biztos, a praefectus annonae irányítása alatt kiépülő szervezetre bízta, a nincstelenek rendszeres havi élelmiszer-ellátását egy másik császári tisztviselő, a praefectus frumenti dandi és apparátusa végezte.
A tűzvészektől sokat szenvedő város számára megszervezte a tűzoltóságot (cohortes vigilum), s létrehozta ugyancsak az aedilis-ekkel konkurálva a ,, praefectus urbi parancsnoksága alatt rendőrséget szervezett (cohortes urbanae). Ez utóbbi egységei a császár biztonságát szolgáló testőrséggel egyetemben katonai alakulatok voltak, és a princeps alá tartoztak, így a császári hatalomnak is fontos biztosítékát jelentették az egyébként Septimius Severus uralkodásáig szinte teljesen fegyvermentes Itáliában.

A tartományok száma Augustus uralkodásának vége felé 30 volt, a 3. századig 40 fölé emelkedett (részben hódítások: Britannia, Dacia, Arabia, Mesopotamia, részben a kliens királyságok provincializálása: a két Mauretania, Thrakia, Armenia, Noricum, részben a nagy tartományok megosztása: Hispania citerior - Baetica és Tarraconensis; Gallia comata - Aquitania, Gallia Lugdunensis és Belgica; Germania superior és inferior; Pannonia superior és inferior; Moesia superior és inferior stb. révén).
A provinciakat Kr. e. 27-ben két csoportra osztották: a senatus illetékességébe tartozókra és császáriakra. Az előbbiek a pacifikált, belső tartományok voltak, amelyekben már nem volt szükség számottevő haderő állomásoztatására. Ezek kormányzása a császárkorban is lényegében a korábban megszokott módon történt, az ettől kezdve egységesen proconsul-oknak nevezett helytartókkal és a melléjük adott quaestor-okkal. A császári tarományok a katonailag fontos határtartományok voltak. Az itt állomásozó legio-k feletti parancsnokságot a princeps számára a helytartói hatalom, az imperium proconsulare legitimálta. Ezekbe a császár maga helyett legati Augusti pro praetore címmel felruházott helytartókat, Egyiptomba egy praefectus Aegypti-t küldött.
A császári provinciák egy újabb típusát: a lovagrendű procurator-ok igazgatása alatt álló tartományok jelentették. A császár számára a provinciáival való intenzív kapcsolattartást a fokozatosan kiépülő, és Claudiustól kezdve már reszortokra szakosodó központi császári hivatalok és a fokozatosan kiépülő birodalmi futár- és postaszolgálat, a cursus publicus biztosította. Hadrianus császár alatt jött létre császári tanács, a consilium principis. A katonai ügyek mellett a pénzügyek is fokozatosan császári ellenőrzés alá kerültek.

A senatusi tartományokból az adók egy ideig még hagyományos módon, az adóbérleti rendszer keretében az aerarium Sarurni-ba folytak be. Ennek felügyeletét azonban már Augustus kivette a ,quaestor-ok illetékességéből, és két praefectus aerarii-ra bízta. Többszöri változtatás után Kr. u. 56-ben véglegessé vált ezek funkciója. Adóbérlet formájában kezelték birodalomszerte a közvetett adófajtákat is, ezek egy része azonban már eleve egy külön császári kincstárba, az aerarium militare-ba folyt be. A császárok az 1. század derekán-második felében procurator-ok kinevezésével az adóbérletek területének is megkezdték az ellenőrzésük alá vonását. A császári tartományok pénzügyi igazgatása kezdettől különbözött a senatusiakétól.
Augustustól kezdve az egyes provinciákban rendszeresen vagyonösszeírást census-t tartottak, s az ez alapján kivetett adók a tartományi kincstárakba (fiscus Gallicus, fiscus Iudaicus stb.) folytak be. Ugyancsak Augustus óta minden tartományban egy-egy császári pénzügyi intéző, procurator is tevékenykedett. Míg a senatusi provinciákban csupán a császári birtokok igazgatása tartozott hozzá (procurator patrimonii), a császáriakban a tartományból származó bevételek kezelése, az esedékes kifizetések, p1. a hadsereg zsoldjának helyben való folyósítása s a fennmaradó összegek Rómába való utalása is.
Ezeknek a tartományoknak egy része viszonylagos gazdasági fejletlensége, valamint a benne állomásozó katonaság nagy létszáma miatt azonban negatív mérleggel rendelkezett. A Rómába befolyó bevétel kezelésére és a további kiadások finanszírozására a különböző császári kincstárak egyesítésével idővel egy központi fiscus Caesaris is kiépült, az egész pénzügyi rendszert pedig az a rationibus hivatala fogta át, s a rendszer ezen keresztül kapcsolódott a császárhoz. Az állami pénzek kezelésének császári jogával függött össze a pénzverés kompetenciáinak a megosztása a senatus és a császár között. A senatus a réz váltópénz verésének jogát tartotta meg, míg az arany és ezüstpénz verésének joga a császár illetékességébe került.
A mindent átfogó s mindent maga alá rendelő császári bíráskodás abból a redkívüli bíráskodásból nőtt ki, amely a római magistratust bírságolási ügyekben - vagy olyan vitás kérdésekben, amelyekre nem létezett jogszabály - megillette (cognitio extra ordinem). Mivel az ilyen bíráskodást sem az eljárás során, sem az ítéletekben nem kötötték a jogszabályok, lehetőség kínálkozott a jog által nem alkalmazott büntetések (p1. halálbüntetés) kiszabására és a császári önkény gyakorlására is. Kr. u. 342-ben a hagyományos formális eljárást meg is szüntették (Cod. Iust. 2, 57, 1). A helytartók jogszolgáltató munkáját provinciánként három alárendelt a legati iuridici segítette, s az igazságszolgáltatás rendszerébe beépült az egészen a császárig nyúló fellebbezések lehetősége.


C) A késő antikvitás uralkodójának hatalma - bár a dominatus abszolutizmusáról vallott felfogás ma már egyre kevésbé látszik tarthatónak, hiszen a császár elvileg ekkor sem állt a törvények felett -, lényege sen erősebb volt, mint korábban. Másik fontos sajátossága ennek a kornak a birodalom egyszerre több császár közötti adminisztratív megosztása. A korábban viszonylag szerény méretű központi császári hivatal nagyszabású udvari intézményrendszerré terebélyesedett. A központi állami intézmények és a császár személyes kiszolgáló személyzete - az utóbbi a - praepositus sacri cubiculi felügyelete alatt - elkülönült.
A civil és a katonai igazgatás szétvált. A császár mellett változatlanul működött a tanács consistorium sacrum. A három legmagasabb rangú tisztségviselő a magister officiorum, a quaestor sacri palatii és a comes sacrarum largitionum volt, alájuk kiterjedt bürokrácia tartozott. A reszortok szerint működő központi császári irodák, - scrinium néven - a magister officiorum felügyelete alatt és a consistorium instrukciói szerint tevékenykedtek. A regionális igazgatás Diocletianus és I. Constantinus által végrehajtott reformok eredményeként jelentősen átalakult.
Itália különállását és adómentességét megszüntették, s tekintettel a félsziget gazdagságára és sűrű urbanizáltságára, 17 provinciára osztották. Csupán Róma különállása maradt meg a , praefectus urbi irányítása alatt. A korábbi tartományokat tovább osztották: Diocletianus alatt az 50-ből 98 lett, s számuk a 4. század folyamán 120 fölé emelkedett. A szétaprózott egységeket 4 praefectura-ba vonták össze, köztes regionális egységként pedig - praefectura-nként 3-4, összesen pedig 12dioecesis-t szerveztek. A Constantinus által alapított Constantinopolis alapítója halála után rövidesen Rómával azonos kiváltságot és azonos adminisztratív szervezetet kapott.


.-